Очерк | Freedom House

Очерк

Read a Country or a Territory Report

Противостояние путинской России: предложения нового подхода

Дэвид Дж. Кремер и Сьюзан Корк

 PDF версия

В то время как администрация президента Барака Обамы готовится к решению различных внешнеполитических задач в течение второго срока, в программу необходимо включить новый подход к отношениям с путинской Россией. С момента официального возврата на президентский пост в мае прошлого года Путин вызвал самое резкое ухудшение ситуации в российской демократии и положении прав человека после распада Советского Союза и пытается восстановить атмосферу страха и раскол в обществе. Пагубное влияние российского правительства также выходит за границы страны, поддерживая авторитарные системы, начиная с белорусского диктатора Александра Лукашенко и заканчивая кровавым сирийским режимом Башара аль-Ассада.

Внимание к российской проблеме не должно переходить в излишнее внимание к личности самого Путина. Его нельзя совсем игнорировать как лидера крупной державы, но американские и дружественные лидеры не должны приписывать ему незаслуженную правомерность или уделять ему много времени. Во время правления Путина политика персонализации подхода к России, которую в ходе «перезагрузки» во время своего первого срока вел президент Обама с замещавшим Путина Дмитрием Медведевым, ни способствует отстаиванию интересов и ценностей США, ни укрепляет стремящиеся к более демократическому будущему силы внутри России. Путин никогда не создавал впечатления, что верит в политику «перезагрузки»; вместо этого он разыгрывает карту антиамериканизма в любой политически выгодный момент. Демократическая Россия, полностью интегрированная в международное сообщество, могла бы сделать важный вклад в мировую безопасность и стабильность. Но пока Путин остается на своем посту, Россия не может реализовать эти возможности.

Понимание путинизма

Перед разработкой нового подхода к взаимодействию с путинской Россией необходимо, во-первых, понять суть проблемы, т. е. путинизма. В течение последних нескольких лет, движимый страхом, что дух арабской весны проникнет в Россию, Путин и его последователи запустили серию инициатив, направленных на подавление гражданского общества и устранение всех без исключения потенциальных угроз его власти. Новые законодательные акты ужесточают уголовную ответственность для протестующих сторонников оппозиции, вводят цензуру и контроль в Интернете, порочат репутацию некоммерческих организаций (НКО), получающих финансирование из-за рубежа, как «иностранных агентов», запрещают российским НКО, занимающимся «политической деятельностью», получать финансирование из США, существенно расширяют определение измены и рекриминализируют клевету. Аресты, произвольные задержания, облавы дома у известных участников оппозиции происходят на уровне, не виданном с советских времен. Один из оппозиционеров был даже похищен в Киеве, где он искал убежища, доставлен обратно в Россию и привлечен к ответственности на основании пыточного признания. В ноябре прошлого года Александр Перепиличный, критик режима Путина, проживавший в Великобритании, умер при загадочных обстоятельствах, напоминающих смертельное отравление Александра Литвиненко в 2006 г. Также в 2012 г. российское правительство заставило Агентство США по международному развитию (USAID) покинуть Россию; вскоре последовали Национальный демократический институт и Международный республиканский институт. Правовое и организационное пространство для гражданского общества и политической оппозиции в России стремительно сокращается.

Стоит отметить, что каждое из вышеупомянутых действий в основном соответствует прошлому поведению путинского режима. Правительство давно ограничивает права и свободы граждан, проводя срежиссированные выборы и увеличивая контроль над СМИ, в частности телевидением. Гражданское общество и политические оппоненты Путина долгие годы находятся под давлением, и нажим государства усиливался вслед за «цветными революциями» в Грузии (2003) и Украине (2004). Тактические приемы, такие как шпиономания и антиамериканизм, использованные совсем недавно в принятии мстительного запрета на усыновление, применялись регулярно, чтобы отвлечь внимание от вопиющих нарушений в государственном управлении и взрастить националистическую поддержку глубоко коррумпированного российского руководства. А расплачивается за такую линию поведения народ.

Кроме того, не следует трактовать возросшую агрессивность в поведении российского правительства в последнее время, как знак того, что позиция Путина стала сильнее, чем раньше. По сути, его недавние действия представляют параноидальную и компенсаторную реакцию на осознание того, что построенная им система становится все более уязвимой. Кремль твердо намерен препятствовать демократическим протестам во всем мире, поскольку каждое такое событие делает броню мирового стада диктаторов тоньше и может перекинуться на саму Россию. В то же время, личное поведение Путина становится более эксцентричным, его трюки варьируются от полета с сибирскими журавлями до публичных объятий с опозоренным французским актером Жераром Депардье. Растущие домыслы о здоровье Путина постепенно ослабляют его имидж как динамичного, неуязвимого лидера, и его рейтинг неуклонно падает.

Со времени массовых протестов, охвативших период с парламентских выборов в декабре 2011 г. до инаугурации Путина весной прошлого года, способность режима держать в узде несогласных сталкивается с серьезными трудностями. Опросы показывают, что все большее количество россиян, особенно молодежи, заинтересованы в эмиграции в другие страны. Они устали от каждодневной коррупции и инертного политического мировоззрения, усугубившегося в сентябре 2011 г. с решением Путина вернуться на президентский пост. Многие россияне просто не могут выносить перспективу еще двух шестилетних президентских сроков во главе со стареющим Путиным. По данным некоторых недавних опросов, общественная поддержка президента не достигает 50 процентов, а в Москве упала еще ниже, тогда как гражданская активность растет. Более 100 000 россиян подписали петицию на сайте Новой газеты против закона о запрете на усыновление гражданами США, и даже некоторые министры в правительстве высказывались против него. Директор Левада-Центра Лев Гудков недавно сказал: «Падение доверия, снижение легитимности власти — очень стабильная тенденция». Общая тенденция к упадку подкрепляется искаженной, зависимой от сырьевых экспортов экономикой, распадом инфраструктуры и социальной политики, а также давним демографическим спадом.

Авторитет Путина, в основном, базируется на личной поддержке правящей элиты и служб безопасности, а не на выборной легитимности, верховенстве закона или формальных государственных учреждений. Если эта элита почувствует, что он не может так же, как раньше, создавать им возможности для злоупотреблений, вся авторитарная система может обрушиться из-за массовых переходов на сторону оппонентов и внутренних распрей. Как сказал профессор Нью-Йоркского университета Марк Галеотти (Mark Galeotti),  «...власть центра, в конечном счете, как и все остальное, питается воображением и убеждениями; если люди думают, что Путин слаб, то он и будет слабым». Экономист Андерс Аслунд (Anders Aslund) обобщил проблему так: «Он не представляет реальных ценностей, и поэтому у него нет иных источников легитимности, кроме стабильности и экономического роста, а они не будут продолжаться вечно».

По существу, путинизм коренится в коррупции. Режим пользуется безвольной правовой системой как инструментом для подавления всех форм оппозиции и защиты коррупционного распределения экономических ресурсов между своими приверженцами. Контроль над ценными секторами экономики, особенно добывающими отраслями, отдан наиболее высокопоставленным чиновникам и бизнес-магнатам. Такое недальновидное извращение экономических факторов практически гарантирует упадок системы, так как препятствует конкуренции, диверсификации и модернизации. В то же время, более нижние слои в этой патронажной системе паразитируют на национальном богатстве другими способами. Законному бизнесу и простым россиянам не дает покоя постоянная угроза вымогательства, необоснованных расследований или преследования со стороны коррумпированных должностных лиц, и, даже если они не виновны в приписываемых им нарушениях, нельзя рассчитывать, что полиция или суды помогут восстановить справедливость. Многие россияне прекрасно это понимают и глубоко возмущены тем, в какой степени коррупция стала частью их повседневной жизни, как она подрывает их благосостояние.

Коррупция также влияет на принятие решений правительством. Хотя истинные государственные интересы и могут играть роль в некоторых решениях, российская линия поведения зачастую зависит от частных интересов властвующих личностей или структур, создавая дополнительные сложности для представителей США и других демократических государств, стремящихся к сотрудничеству и честному диалогу.

Формирование другого курса США

Должна ли администрация Обамы на втором сроке сближаться с Россией на таком фоне? В конечном счете, заставлять правительство соблюдать конституционные обязательства и защищать основные свободы и демократию, придется, конечно, российскому народу. Но американское правительство, из солидарности с НКО и совместно с другими странами, должно вступиться за преследуемых российских граждан и активистов, которые стремятся к более демократическому будущему, и оказать давление на защитников авторитарного статуса кво.

В отличие от политики «перезагрузки» первого срока, курс поведения по отношению России на втором сроке должен требовать от самого президента Обамы, а не только от его представителей, высказаться против нарушений Путиным прав человека и жестокого преследования гражданского общества. За девять месяцев пребывания Путина на президентском посту и связанного с этим усугубления ситуации с правами человека президент Обама не произнес ни единого слова критики, в том числе на встрече двух лидеров в Мексике на саммите «Большой двадцатки» в июне 2012 г.

Режим Путина очерняет Соединенные Штаты Америки, осыпает американских должностных лиц оскорблениями, высмеивает американские демократические ценности и относится к гуманитарным идеям американского народа как к чему-то подозрительному — а Белый дом практически молчит в ответ. Администрация Обамы смиренно приняла решение Путина выслать из страны USAID, не выражая несогласия и не думая, какой прецедент создает такой шаг. Сам факт того, что о решении России закончить 20-летнее присутствие USAID объявил Госдепартамент США, содержал неправильный посыл. Так что не стоило удивляться, когда вскоре Путин продолжил линию изгнанием Детского фонда ООН (UNICEF), выходом из совместной с США программы Нанна-Лугара по нераспространению ядерного оружия и запретом на усыновление российских детей американскими гражданами. В конце января Россия расторгла двустороннее соглашение о борьбе с незаконным оборотом наркотиков. В отсутствие со стороны Вашингтона какого-либо противодействия или намеков на то, что подобные меры могут нанести вред отношениям между странами, Путин свободно ведет свою авторитарную, ксенофобную кампанию. Демократические силы с надеждой ожидают, что американский президент встанет с ними на одну сторону и даст отпор Путину.

Учитывая продемонстрированную Путиным склонность рассматривать и внутренние, и внешние дела с точки зрения игры с нулевой суммой, администрация Обамы должна оставить разговоры о поиске обоюдовыгодного сотрудничества с Кремлем. Такая логика только подкрепляет впечатление Москвы, что администрации Обамы хорошие отношения нужны больше, чем Путину. Соединенные Штаты подрывают в мире доверие к самим себе, создавая впечатление излишнего великодушия, как будто хотят хороших отношений любой ценой, вместо заблаговременного утверждения своих интересов и ценностей. Администрация должна не соглашаться на игру с нулевой суммой, а четко и прямо заявить, что она не может и не хочет расширять сотрудничество с Россией, пока Путин подвергает преследованиям собственный народ, препятствует прогрессу в Сирии и других международных кризисных ситуациях и ставит антиамериканизм в центр своей пропагандистской деятельности.

Российская пресса сообщала, что советник Обамы по национальной безопасности Томас Донилон (Thomas Donilon) планирует вскоре посетить Москву, озвучивая опасения, что политика «перезагрузки» — с акцентом на контроле вооружений и пренебрежением правами человека и демократией — продолжится с того же места, на котором остановилась до выборов в США. Однако ввиду того что американо-российские отношения достигли низшей точки за все пребывание Обамы на посту и ситуация внутри России на данный момент хуже, чем когда-либо с советских времен, сейчас самое время требовать от Путина доказательств своей заинтересованности в улучшении отношений.

Новый американский подход должен также привести к отмене одного из ключевых положений политики «перезагрузки», вернув взаимосвязанное решение двусторонних вопросов. Взаимосвязанные решения, возможно, не всегда идеальный выход, но полный отказ от такой возможности, как публично и неоднократно делали чиновники из президентской администрации, дает повод ложному пониманию позиции США. «Перезагрузка» была основана на оптимистическом понятии — которому верно следовало правительство США, но не России — что простые вопросы политики должны оставаться на одной полосе движения, а более сложные — на других, и эти полосы никогда не должны были пересекаться. Однако Путин неоднократно переходил с одной полосы на другую, последний пример тому — запрет на усыновление детей гражданами США в ответ на американский закон, разработанный для наказания за нарушения прав человека. Более того, из-за его резкости практически по всем вопросам осталось очень мало соглашений по «простым» политическим вопросам, которые стоит отстаивать. Принятие взаимосвязанных решений по разным вопросами позволило бы Соединенным Штатам более эффективно реализовать свои интересы и ценности, а также дать понять Путину, что он не может безнаказанно нарушать права человека.

Закон Магнитского — отличный пример взаимосвязанного решения вопросов и практическая демонстрация того, как работает американский законодательный процесс. Приняв закон в декабре прошлого года в составе законопроекта, отменяющего поправку Джексона-Вэника, Конгресс США признал связь между экономическими вопросами и правами человека, даже когда  президентская администрация пыталась сохранить разграничение между ними. Пока поправка Джексона-Вэника была в действии, России нужно было проходить ежегодную сертификацию по соблюдению прав человека, чтобы подтвердить право на нормальные торговые отношения с Соединенными Штатами. Теперь, включая Россию в постоянные нормальные торговые отношения, Конгресс таким образом требует гарантий, что права человека будут соблюдаться как их непременное условие.

Согласно закону Магнитского, российским чиновникам, вовлеченным в грубые нарушения прав человека, будет отказано в разрешении посещать Соединенные Штаты и заниматься предпринимательской деятельностью в этой стране. Режим Путина решительно воспротивился этому шагу именно потому, что закон задел за живое. Представители российской элиты объединены общими интересами в накоплении добытого нечестным путем богатства, но поскольку они понимают, что в стране с таким уровнем беззакония деньги хранить небезопасно, большую часть этого богатства они хранят (и тратят) за границей. Закон Магнитского, особенно если он будет перенят другими странами, вынуждает российских чиновников трезво оценивать как преимущества, так и риски созданной ими системы. Администрация Обамы должна настойчиво приводить закон Магнитского в действие и поддерживать принятие аналогичных законодательных актов союзными государствами.

Заинтересованность России в присоединении к Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) представляет еще одну возможность для продвижения взаимосвязанных решений. Страна вступила во Всемирную торговую организацию (ВТО) в августе прошлого года, но российские чиновники уже показывают, что могут не соблюдать все правила и политику ВТО. Не в интересах США позволить России вступить еще в одну организацию, основанную на системе правил, только чтобы нарушить их, как это было в Совете Европы и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Пока Путин продолжает жесткие преследования несогласных внутри страны, США не должны поддерживать российское заявление на вступление в ОЭСР. Условием такой поддержки в любой форме должна быть разработка превентивной схемы для защиты прав человека и политических свобод.

Соблюдение прав человека в России следует привязать также и к другому вопросу: Путин пригласил Обаму посетить Россию перед сентябрьским саммитом «Большой двадцатки» или после него. Обама должен хорошо подумать, прежде чем ехать в Россию. Все-таки Путин поступил некорректно, пропустив в мае 2012 г. саммит «Большой восьмерки» в Мэриленде, который был перенесен из Чикаго специально, чтобы не задеть болезненные чувства Путина по поводу саммита НАТО на следующий день. Принимая во внимание запрет на усыновления и другие антидемократические и антиамериканские законодательные меры, визит Обамы скорее бы загладил правовые и фундаментальные различиям между США и путинизмом, вместо того чтобы привлечь к ним должное внимание. В отсутствие радикальных изменений в Москве, американскому лидеру было бы полезнее потратить свое ценное время на другие страны и более перспективные партнерства.

Новый подход к России должен включать постоянную работу по преодолению создаваемых режимом препятствий и поиску новых способов поддерживать группы и лица, стремящиеся к политической либерализации внутри страны. Без поддержки извне ряд уважаемых российских правозащитных организаций могут прекратить свою деятельность. Эти усилия потребуют совместных действий с союзниками и не в последнюю очередь определенной доли такта. Прошлой весной официальные лица США весьма неловко заявили о заинтересованности администрации в создании нового 50-миллионного фонда для поддержки демократической деятельности в России. Эти заявления должны были отчасти предварить включение закона Магнитского в законопроект, отменяющий действие поправки Джексона-Вэника, но вместо этого сделали американское финансирование для российского гражданского общества еще более легкой мишенью.

Еще один важный инструмент для осуществления нового курса в отношении России уже имеется. Соединенные Штаты должны настойчиво расследовать возможные нарушения Закона США «O коррупции за рубежом» (Foreign Corrupt Practices Act, FCPA) в России. Также необходимо поощрять работающие в России компании за содействие соблюдению этого закона. Опыт показывает, что антикоррупционная подготовка российских сотрудников и предварительная проверка российских деловых партнеров способствуют распространению деловой этики и уважения к закону в российских подразделениях американских компаний. Аналогичным образом, администрация должна поддерживать Рабочую группу ОЭСР по борьбе с взяточничеством, чтобы убедиться, что Россия исполняет собственные законодательные меры по борьбе со взяточничеством в отношении как российских, так и зарубежных компаний.

Принятие нового подхода к России будет нелегким, но двигаться по старому пути дальше ни реалистично, ни благоразумно. Хотя, несомненно, поход взаимного решения политических вопросов в некоторых случаях потребует уступок, он все же будет корректнее отражать то, как на самом деле работает процесс разработки государственной политики США. Существует ошибочное предположение, что взаимное решение политических вопросов по своей природе имеет негативный характер, но на деле такой подход включает и кнут, и пряник. И Соединенные Штаты просто не могут быть лидирующей державой, если сразу твердо не огласят комплексную программу.

Чтобы быть успешным, сдвиг в политике США должен подразумевать тесное сотрудничество с другими демократическими государствами на международном уровне. Соединенные Штаты и союзники должны не только совместно оказывать давление на российское правительство, чтобы оно выполняло — и несло ответственность за невыполнение — свои обязательства как государство-член ООН, ОБСЕ и Совета Европы. Также они должны бросать вызов разным авторитарным образованиям, в которых Россия играет важную роль: например, Евразийскому Союзу, Организации Договора о коллективной безопасности, Содружеству Независимых Государств и Шанхайской организации сотрудничества. В некоторых случаях эти объединения стремятся поставить другие государства, как, например, Украина, перед ложным выбором между Россией и Западом. Также они подрывают роль ОБСЕ в наблюдении за выборами, одобряя фальсифицированные выборы во входящих в их состав государствах.

Обсуждение ухудшающейся ситуации в правозащитной сфере в России не означает закрытие всех дверей перед Москвой. Напротив, Соединенные Штаты должны по возможности работать вместе с Россией, в том числе по вопросам контроля над вооружением. Стоит вспомнить, что в 1970-х гг., когда Конгресс США принял поправку Джексона-Вэника, контроль над вооружением был ведущей темой в американо-советских отношениях, и это послужило доказательством тому, что пренебрегать правами человека в достижении целей безопасности нецелесообразно и непродуктивно. Российская география, ресурсы и положение в международных организациях требуют определенного участия в общей работе, а миротворческие задачи, связанные с Афганистаном, Ираном, Северной Кореей и Ближним Востоком и международным терроризмом, представляют пересекающиеся сферы интересов для Соединенных Штатов и России. Тем не менее, когда российское правительство препятствует международной деятельности по поддержанию демократии и прав человека и предотвращению преступлений, администрация Обамы должна искать способы обойти решения России или действовать без нее.

Аналогичным образом, с поддержкой дружественных и союзных государств Соединенные Штаты должны использовать региональные форумы, такие как ОБСЕ и Лига арабских государств, чтобы привлечь внимание к российской линии поведения, дестабилизирующей соседние страны или поддерживающей государства-изгои. Российское правительство должно заплатить высокую политическую цену в международном сообществе за такие ужасающие действия, как поддержка режима Ассада в Сирии. Соединенные Штаты не могут диктовать Кремлю, какой линии придерживаться по критическим стратегическим вопросам, но администрация Обамы может увеличивать соответствующие издержки и выгоды, чтобы направлять Москву к необходимому выбору.

В заключение, имеют значение терминология и тон. Публично критикуя злоупотребления властью в России, американские должностные лица должны с особой осторожностью различать российское правительство и российский народ. Необходимо пояснять, что США поддерживают человеческое достоинство, демократию и свободу для общественного блага России. Необходимо всегда четко и прямо обсуждать, как плохо управляется Россия, как коррупция истощает страну и в чем правительство нарушило свои обязательства по защите прав человека. Законченная программа также должна обозначить элементы позитивного будущего американо-российских отношений, даже если такое будущее наступит только после ухода со сцены Владимира Путина.

Рекомендации по политике для правительства США:

  • Активно оспаривать — в выступлениях и в стратегических решениях — авторитарные действия путинского режима и делать это на высших уровнях правительства США, начиная с президента Обамы.
  • Оставить разговоры о поиске обоюдовыгодного сотрудничества, так как Путин рассматривает отношения власти с точки зрения игры с нулевой суммой и не будет добросовестно руководствоваться взаимной выгодой.
  • Настойчиво и объективно приводить закон Магнитского в действие, чтобы не позволить российский должностным лицам, участвующим в нарушениях прав человека, посещать США и пользоваться здесь банковскими услугами.
  • Восстановить значение взаимного решения вопросов как стратегического средства, демонстрирующего, что права человека и демократия входят в более широкие двусторонние отношения и оказывают на них влияние.
  • Проявлять солидарность, финансовую и идеологическую, с российскими активистами, искать новые способы дальнейшей поддержки тех, кто стремится к политической либерализации в России. Максимального эффекта при этом можно добиться совместными действиями с союзниками.
  • Задержать решение по поводу участия президента Обамы в сентябрьской встрече «Большой двадцатки» и обозначить, что более ранняя встреча с Путиным в России не возможна без серьезных изменений в правозащитной сфере в стране.
  • Воздержаться от поддержки российского заявления на вступление в ОЭСР, пока Москва не начнет соблюдать правила и нормативы организаций, в которых Россия уже состоит.
  • Настойчиво расследовать возможные нарушения Закона США «О коррупции за рубежом» в России. 
  • По возможности работать вместе с Россией, но когда ее лидеры препятствуют международной деятельности по поддержанию демократии и прав человека или предотвращению преступлений, искать способы обойти решения России или действовать без нее.
     
Countries: