Expanding Freedom and Democracy

Advocacy letter August 12, 2021

Доклад заинтересованных сторон для универсального периодического обзора Республики Молдова

Несмотря на неоднократные призывы к реформе средств массовой информации, правительство Молдовы не приложило достаточных усилий для улучшения доступа к информации и обеспечения разнообразия СМИ.

I. Введение

Freedom House представляет настоящий доклад в Управление Верховного комиссара по правам человека (УВКПЧ) для рассмотрения на предмет включения в резюме представлений заинтересованных сторон для универсального периодического обзора (УПО) Республики Молдова, запланированного на январь 2022 года. Он охватывает период, прошедший со времени последнего УПО по Молдове в 2016 году. В докладе рассматриваются существующие правовые рамки и вопросы, касающиеся доступа к информации, а также независимость и плюрализм в средствах массовой информации в качестве основных проблем, вызывающих озабоченность в связи с соблюдением Молдовой ее международных и национальных обязательств в области прав человека, свободы выражения мнений и свободы средств массовой информации. Основное внимание в докладе уделяется выполнению рекомендаций 121.132 (Перу), 121.138 (Болгария), 121.139 (Испания), 121.140 (Швеция), 121.141 (Австрия), 121.142 (Франция), 121.143 (Германия), 121.144 (Ирландия) и 122.38 (Норвегия), которые были приняты Республикой Молдова в 2016 году.

II. Основные положения

2.1. Доступ к информации, независимость и плюрализм средств массовой информации остаются в Республике Молдова жизненно важными вопросами для свободы средств массовой информации. Несмотря на неоднократные призывы к реформе средств массовой информации, правительство Молдовы не приложило достаточных усилий для улучшения доступа к информации и обеспечения разнообразия СМИ. Государственные органы по-прежнему слабо соблюдают национальные законы, регулирующие деятельность средств массовой информации, а внутренние противоречия и конфликты между различными законодательными актами зачастую позволяют государственным учреждениям полностью игнорировать эти нормы. Государственные должностные лица по-прежнему безнаказанно препятствуют доступу к информации, представляющей общественный интерес или предоставляют привилегированный доступ для избранных средств массовой информации. Независимые журналисты в результате своей работы подвергаются интенсивному правовому давлению и другим формам запугивания и преследования. Наконец, существующие правовые положения не обеспечивают эффективного регулирования процесса концентрации собственности в сфере СМИ, и частные средства массовой информации по-прежнему в финансовом и редакционном отношении зависят от аффилированных предприятий и политических групп. Правительству Молдовы следует принять ряд законодательных и процедурных изменений в целях улучшения условий работы независимых средств массовой информации и обеспечения свободного доступа к информации в стране, обеспечивая последовательное применение закона в соответствии с международными обязательствами.

III. Методология

3.1. Представленный доклад непосредственно подкрепляется текущими программами, осуществляемыми Freedom House и местными партнерами в Республике Молдова, а также обширными консультациями, проводимыми Freedom House с местными представителями гражданского общества и независимыми средствами массовой информации, включая Центр журналистских расследований Молдовы (ЦЖPМ), Ziarul de Garda и организацию «Юристы за права человека» (ЮПЧ). В нем также содержатся ссылки на доклады и публикации различных молдавских организаций гражданского общества и независимых средств массовой информации.

IV. Правовая основа

4.1. Свобода выражения мнений гарантируется Конституцией Молдовы (статья 32), а также Законом о свободе выражения мнений (2010 год). Цензура запрещена Конституцией, Законом о печати (1994 год), Кодексом об аудиовизуальных медиауслугах (2019 год) и Законом о свободе выражения мнений. Право на доступ к информации гарантируется Конституцией Молдовы (статья 34) и регулируется Законом о доступе к информации (2000 год), который  ограничивает доступ общественности только к государственным тайнам, коммерческой информации, предоставленной государственным учреждениям на условиях конфиденциальности и личным данным.

4.2. Несмотря на эти официальные правовые гарантии, применение и соблюдение этих законов остается недостаточным, поскольку ни один государственный орган не обладает всеми полномочиями для обеспечения их выполнения. Омбудсмен Молдовы уполномочен осуществлять надзор за соблюдением Закона о доступе к информации, однако у него нет возможностей и ресурсов для осуществления контроля.

4.3. До 2017 года усилия организаций гражданского общества по улучшению законодательства и политики Молдовы в области СМИ не принимались во внимание ни парламентом, ни правительством. В 2017-18 годах Парламент способствовал созданию рабочей группы в сотрудничестве с Советом Европы, Freedom House, Internews и молдавским гражданским обществом с целью улучшения нормативно-правовой среды для СМИ. В результате этих усилий парламентом были приняты и в 2019 году вступили в силу ряд ключевых законов, учитывающих рекомендации гражданского общества и международных субъектов, включая Кодекс об аудиовизуальных медияуслуг.1

4.4. Хотя эти изменения стали важным первым шагом в решении давних проблем, связанных со свободой средств массовой информации в Молдове, рабочая группа выявила ряд законов, которые по-прежнему нуждаются в срочном изменении, а именно Закон о свободе выражения мнений, Закон о рекламе, Закон о защите персональных данных и Закон о доступе к информации. В декабре 2020 года Парламент зарегистрировал пакет законодательных актов, направленных на удовлетворение некоторых наиболее насущных потребностей в реформировании средств массовой информации, который был представлен совместной инициативой гражданского общества, включая Freedom House, Ассоциацию независимой прессы и Независимый центр журналистики.2  Однако до роспуска Парламента в апреле 2021 года этот законодательный пакет не был принят; для его принятия законопроекты должны быть повторно зарегистрированы в новом Парламенте, который будет сформирован после досрочных выборов, запланированных на июль 2021 года.

V. Давление и угрозы в адрес независимых журналистов

5.1. Неэффективная реализация и защита прав журналистов в рамках существующей правовой базы привела к серьезным негативным последствиям для независимых средств массовой информации, которые на практике проявляются в широко распространенной культуре самоцензуры. В 2020 году организации гражданского общества сообщили о резком росте случаев противозаконного давления (включая угрозы физической расправы) на журналистов, которые пытаются освещать такие политизированные вопросы, как коррупция.3 Эти противозаконные действия редко расследуются властями.

5.2 Кроме того, журналисты, освещающие вопросы коррупции и неподкупности, регулярно подвергаются юридическому давлению в форме исков о диффамации, подаваемых субъектами их расследований.4  В одном известном примере в мае 2020 года Ziarul de Garda стал объектом иска о диффамации со стороны тогдашнего президента Додона, который все еще находится на рассмотрении в судебной системе. Угроза судебных исков, особенно со стороны политических деятелей высокого уровня, таких как Додон, оказывает серьезное сдерживающее воздействие на свободу слова, поскольку юридические баталии зачастую отнимают много времени и средств.

5.3. Хотя Закон о свободе выражения мнений гарантирует средствам массовой информации право не раскрывать источники информации, на журналистов оказывалось все большее давление в течение отчетного периода, с тем чтобы они отказались от этого права.5  Среди различных форм угроз, которые имели место, следует отметить многочисленные случаи, когда сотрудники полиции допрашивали журналистов из ЦЖPМ и Ziarul de Garda и принуждали их давать свидетельские показания об их источниках информации в связи с продолжающимся гражданским и уголовным разбирательством.

VI. Доступ к информации

6.1. Ограничение доступа к информации по-прежнему является одной из наиболее острых проблем, связанных со свободой средств массовой информации в Молдове. Это объясняется системными недостатками в устаревшем национальном законодательстве и наличием бюрократических структур. Большую роль играет также обструкционистское поведение властей, ограничивающих доступ к представляющей общественный интерес информации, предоставляя неполную или вводящую в заблуждение информацию, введение запретительно высоких сборов за доступ к информации и/или злоупотребление законами о защите частной жизни и данных.6

6.2. Недостатки законодательства и неэффективное применение действующего Закона о доступе к информации имеют особенно важное значение и продолжают негативно сказываться на способности журналистов доводить до общественности объективную информацию. В дополнение к внесудебному запугиванию журналистов (см. раздел V) доступ к информации дополнительно подрывается правовыми гарантиями неприкосновенности частной жизни государственных должностных лиц, закрепленными в Законе о защите персональных данных; и этот закон часто используется для отказа в разглашении информации, объективно представляющей общественный интерес. С 2017 года ЮПЧ проводил стратегические судебные процессы на национальном и международном уровнях, против государственных учреждений, государственных предприятий и акционерных компаний, которые нарушали положения о доступе к информации, и добился 40 положительных судебных решений; в том числе по решениям Верховного суда. Эта работа представляет собой важный новый свод прецедентного права и правовых прецедентов, которые поддерживают доступ граждан к информации против попыток государства отказать в таком доступе.

6.3. В 2020 году молдавские суды непоследовательно толковали и применяли законы, касающиеся доступа к информации, в основном в ущерб субъектам, подающим заявки на получение доступа к информации. Новый Административный кодекс (2019 год) создал правовую неопределенность в отношении ключевых средств защиты права на доступ к информации, вызвав путаницу как для поставщиков информации, так и для субъектов, подающих заявки на получение информации.7 Кроме того, судебные органы вынесли противоречивые постановления в отношении нарушений доступа к информации. Например, в июне 2020 года Верховный суд поддержал решение апелляционного суда, отметив, что действующий Закон о доступе к информации является "устаревшим" и "неприменимым"; однако в октябре 2020 года он отменил это решение и подтвердил легитимность Закона.

6.4. Одной из наиболее распространенных проблем в области доступа к информации является длительный и бюрократический процесс получения информации, представляющей общественный интерес. Во всех случаях, когда необходимо проверить информацию или запросить комментарии по вопросам, представляющим общественный интерес, журналисты должны подать официальный запрос властям, после чего они должны подождать до 20 рабочих дней. Когда в марте 2020 года в Молдове в ответ на пандемию COVID-19 было введено чрезвычайное положение, правительство сразу же увеличило в три раза установленный законом срок ответов на информационные запросы, основываясь на недостатке кадров.8 Этот продленный срок оставался в силе до окончания чрезвычайного положения в мае 2021 года и существенно ограничивал доступ общественности к важной и своевременной информации о пандемии.

6.5. С начала кризиса в области здравоохранения, вызванного КОВИД-19, государственные должностные лица Молдовы часто предпочитают ограничивать каналы связи с общественностью, полагаясь на пресс-релизы и выборочно принимая заявки на интервью от дружественных средств массовой информации. Вследствие этого независимые средства массовой информации имеют весьма ограниченный прямой доступ к государственным должностным лицам или же к иным источникам информации, отличающейся от официальной позиции властей. В ответ на призывы гражданского общества Министерство здравоохранения в мае 2020 года согласилось проводить еженедельные пресс-конференции и тем самым позволить журналистам задавать прямые вопросы лицам, принимающим решения.9  Однако Министерство прекратило проведение этих пресс-конференций в сентябре 2020 года, сославшись на большой объем работы.

6.6. Те, кто препятствует доступу к информации, делают это безнаказанно. Общая стратегия, используемая государственными органами в ответ на информационные запросы, заключается в предоставлении официальных ответов, которые не дают никакой дополнительной ясности или ценности.10  Кроме того, многие должностные лица не делятся информацией, представляющей общественный интерес, без предварительного разрешения своего начальства и отказываются отвечать на телефонные звонки журналистов. В редких случаях, когда государственные должностные лица привлекаются к ответственности за непредоставление информации, Кодекс о правонарушениях налагает на ответственную сторону лишь незначительные штрафы (до 80 долларов США).

6.7. Сборы за доступ к публичным данным по-прежнему препятствовали усилиям проводящих расследования журналистов пролить свет на вопросы, представляющие общественный интерес.11  Закон о доступе к информации позволяет государственным учреждениям взимать плату за покрытие реальных расходов, связанных с удовлетворением просьб о предоставлении информации. Однако положения Закона носят чрезвычайно общий характер, оставляя возможности для толкования. Представительные органы или государственные учреждения могут самостоятельно определять размеры сборов, которые зачастую являются недоступно высокими для средств массовой информации. Например, запрос в феврале 2018 года от Ziarul de Gardă в Агентство общественных услуг на предоставление примерно шести страниц информации о деятельности некоторых экономических агентов обошелся в сумму около 50 долларов США. Журналистам часто требуются сотни таких информационных документов для проведения одного углубленного расследования, связанного с коррупцией.

6.8. Независимым журналистам и средствам массовой информации, как правило, отказывают в доступе к публичным мероприятиям и брифингам, проводимым государственными учреждениями, на основании их статуса по отношению к правящей партии.12  Например, в 2018-19 годах журналистам с каналов Jurnal TV и TV8 было отказано в доступе к публичным конференциям и мероприятиям, организованным правящей в то время Демократической партией (ДПМ). В качестве оправдания представители ДПМ заявили, что журналисты, работающие на этих каналах, не допускаются отчасти из-за того, что они не "сообщают позитивные новости". Тактика исключения неблагоприятных СМИ также регулярно использовалась другими политическими партиями и политиками, включая бывшего президента Игоря Додона и его Социалистическую партию (ПСРМ). В ряде случаев сотрудники органов государственной безопасности неоднократно и необоснованно вмешивались с целью помешать независимым журналистам задать вопрос президенту Додону на публичных мероприятиях.13

VII. Концентрация и плюрализм средств массовой информации

7.1. Концентрация средств массовой информации является одним из основных факторов, которые продолжают подрывать плюрализм средств массовой информации в Молдове. Хотя Аудиовизуальный кодекс не позволяет единоличному владельцу иметь более двух лицензий на вещание, эта правовая норма имеет незначительное практическое значение. Совет по вопросам конкуренции постоянно не выполняет надлежащим образом свой мандат по предотвращению или устранению потенциально доминирующего положения на рынке средств массовой информации, а антимонопольные положения, в настоящее время закрепленные в национальном законодательстве, не являются эффективными или реалистичными.14 Попытки принять проект закона о рекламе для устранения важных правовых пробелов пока не принесли результатов.

7.2. Представители гражданского общества также продолжают призывать к отмене Закона о печати 1994 года, который содержит ограничительные положения, ограничивающие плюрализм средств массовой информации и дублирующие другие законодательные акты, включая Закон о свободе выражения мнений. Закон также ограничивает иностранные инвестиции в печатные средства массовой информации и налагает обременительные регистрационные требования на неправительственные организации, желающие выпускать газету, препятствуя этим в разработке новых инициатив в области средств массовой информации.

7.3. Редакционная независимость средств массовой информации является краеугольным камнем плюрализма средств массовой информации; однако в Молдове эта независимость остается эфемерной и неоднозначной. Хотя в Аудиовизуальном кодексе содержатся положения, направленные на укрепление редакционной независимости национальных провайдеров государственных средствах массовой информации, они недостаточно соблюдаются Советом по телерадиовещанию. Совет подвергся резкой критике со стороны гражданского общества и других организаций как неэффективная и уязвимая для внешнего влияния структура.15

7.4. В течение отчетного периода продолжалась консолидация холдинговых компаний, связанных с бывшим президентом Игорем Додоном и другими ведущими членами ПСРМ.16 В то же время продолжали действовать холдинговые компании, управляемые политиками, в отношении которых ведется уголовное расследование в связи с коррупцией и другими злоупотреблениями, включая компании бывшего лидера ДПМ Плахотнюка и лидера партии Шор Илана Шора.

7.5. Неадекватное применение Аудиовизуального кодекса Советом по телерадиовещанию также позволило почти безнаказанно продолжать незаконную трансляцию российских аудиовизуальных программ. В течение отчетного периода популярные телевизионные компании регулярно ретранслировали аудиовизуальные программы, передаваемые из Российской Федерации.17 Российские телевизионные станции по-прежнему владеют большинством акций нескольких крупных кабельных операторов в стране.18

7.6. Принятие Аудиовизуального кодекса в 2019 году стало позитивным событием в развитии плюрализма средств массовой информации. Однако менее чем через два года после вступления Кодекса в силу в него был внесен ряд поспешных поправок, которые противоречат обязательствам Молдовы по Европейской конвенции о трансграничном телевидении. В частности, в декабре 2020 года были внесены поправки, отменившие ранее существовавший запрет на ретрансляцию пропагандистских аудиовизуальных программ иностранных провайдеров, в том числе из России.19  Этот шаг угрожает усилить доминирование российских программ и провайдеров на молдавском рынке, вытеснить местные независимые СМИ, и способствует повышению уровня дезинформации -дальнейшему подрыву общего плюрализма средств массовой информации и способности граждан получать доступ к непредвзятой информации.

VIII. Рекомендации

8.1. принять правовой механизм, который позволил бы повысить действенность Закона о доступе к информации и упростить доступ к информации, представляющей общественный интерес, в соответствии с международными обязательствами;

8.2. возобновить усилия парламентской рабочей группы по реформированию законодательства о средствах массовой информации, уделяя особое внимание совершенствованию, пересмотру и принятию Закона о свободе выражения мнений, Закона о доступе к информации, Закона о рекламе, Закона о защите персональных данных и Закона о печати в тесном сотрудничестве с гражданским обществом;

8.3. обеспечить строгое соблюдение Кодекса аудиовизуальных услуг Советом по вопросам конкуренции и Советом по телерадиовещанию в целях содействия расширению плюрализма средств массовой информации и независимости редакторов;

8.4. обеспечить, чтобы журналисты могли выполнять свою работу по предоставлению общественности объективной информации и осуществлению права на установление истины без угроз или преследования и чтобы любое нарушение прав журналистов всесторонне расследовалось и преследовалось соответствующими органами;

8.5. активно работать с общественностью и независимыми журналистами над обменом и публикацией представляющей общественный интерес информации, в том числе путем размещения такой информации на правительственных веб-сайтах, проведения регулярных публичных пресс-конференций и улучшения функционирования публичных баз данных;

8.6. В тех случаях, когда ограничения доступа к информации должны сохраняться в условиях пандемии, по каждому ограничению должны приводиться четкие и законные обоснования, имеющие под собой прочную правовую основу. Чрезвычайные ограничения, затрагивающие основные права, включая свободу выражения мнений и доступ к информации, должны быть ограничены по времени, подлежать независимому контролю и вводиться и продлеваться только на основе транспарентных критериев. Частные лица, включая журналистов, должны иметь возможность законно добиваться защиты и компенсации за любые неоправданные или несоразмерные нарушения прав, произошедшие во время кризиса.