Testimony and remarks

Moldova: Contribuție la Raportul privind evaluarea periodică universală a Republicii Moldova

În pofida apelurilor repetate de a realiza reforma mass-media, Guvernul Republicii Moldova nu a făcut eforturi semnificative pentru a îmbunătăți accesul la informație și asigura diversitatea media.

I. Introducere

1.1. Acest document este transmis Biroului Înaltului Comisar pentru Drepturile Omului pentru a fi eventual inclus în rezumatul contribuțiilor la Raportul privind evaluarea periodică universală (REPU) a Republicii Moldova care urmează să aibă loc în ianuarie 2022. Documentul cuprinde perioada de la elaborarea ultimului REPU în 2016 și analizează cadrul legislativ în vigoare și problemele în domeniul accesului la informație și pluralismului și independenței mass-media, acestea constituind principalele îngrijorări ce țin de respectarea de către Republica Moldova a angajamentelor internaționale și naționale în domeniul drepturilor omului privind libera exprimare și libertatea mass-media. Această contribuție se axează pe implementarea recomandărilor 121.132 (Peru), 121.138 (Bulgaria), 121.139 (Spania), 121.140 (Suedia), 121.141 (Austria), 121.142 (Franța), 121.143 (Germania), 121.144 (Irlanda) și 122.38 (Norvegia), care au fost acceptate de Republica Moldova în 2016.

II. Sumar executiv

2.1. Accesul la informație și pluralismul și independența mass-media rămân a fi subiecte de importanță vitală în Republica Moldova. În pofida apelurilor repetate de a realiza reforma mass-media, Guvernul Republicii Moldova nu a făcut eforturi semnificative pentru a îmbunătăți accesul la informație și asigura diversitatea media. Aplicarea legislației naționale în domeniul mass-media de către organele de stat este în continuare la un nivel redus, iar contradicțiile interne și neconcordanțele între diferite acte normative și legislative deseori permit instituțiilor statului să le ignore în general. Oficialii publici în mod constant obstrucționează cu impunitate accesul la informația de interes public sau oferă acces privilegiat instituțiilor media preferate. Pentru munca pe care o fac, jurnaliștii independenți sunt supuși unei presiuni juridice intense și altor forme de intimidare și hărțuire. În final, prevederile legislative existente nu reglementează eficient concentrarea proprietății mass-media, iar mijloacele de informare în masă private rămân a fi dependente din punct de vedere financiar și editorial de afacerile și grupurile politice afiliate. Pentru a îmbunătăți mediul de activitate pentru mass-media independentă și accesul liber la informație, Guvernul Republicii Moldova ar trebui să adopte mai multe modificări legislative și procedurale, asigurând și aplicarea consecventă a acestora în conformitate cu obligațiunile internaționale asumate. 

III. Metodologie

3.1. Acest document a fost elaborat în baza informațiilor colectate în cadrul activităților de programare continue desfășurate de Freedom House și partenerii locali din Republica Moldova, precum și în rezultatul consultărilor extinse desfășurate de Freedom House cu reprezentanții locali ai societății civile și mass-media independentă, inclusiv Centrul de Investigații Jurnalistice (CIJM), Ziarul de Gardă și Juriștii pentru Drepturile Omului (JDO). De asemenea, documentul face trimitere la rapoartele și publicațiile diferitor organizații ale societății civile și independente din Republica Moldova.

IV. Cadrul legislativ

4.1. Libertatea de exprimare este garantată în Constituția Republicii Moldova (Articolul 32), precum și în Legea cu privire la libertatea de exprimare (2010), iar cenzura este interzisă prin Constituție, Legea presei (1994), Codul serviciilor media audiovizuale (2019) și Legea cu privire la libertatea de exprimare. Dreptul de acces la informație este, de asemenea, garantat în Constituție (Articolul 34) și este reglementat de Legea privind accesul la informație (2000), care restricționează accesul public doar la secretul de stat, informațiile din domeniul afacerilor prezentate instituțiilor publice cu titlu de confidențialitate și datele cu caracter personal.

4.2. În pofida acestor garanții juridice formale, aplicarea și conformarea cu prevederile acestor legi în continuare sunt la un nivel redus, deoarece nici un organ de stat nu are autoritatea deplină de aplicare a acestora. Deși Avocatul Poporului în Republica Moldova are autoritatea de supraveghere a implementării Legii privind accesul la informație, Oficiul Avocatului Poporului nu dispune de capacități și resurse suficiente pentru a exercita acest control.

4.3. Până în 2017 nici Parlamentul, nici Guvernul nu au ținut cont de eforturile organizațiilor societății civile de a încuraja îmbunătățirea legislației și politicilor în domeniul mass-media. În 2017 – 2018, Parlamentul a facilitat crearea unui grup de lucru, în cooperare cu Consiliul Europei, Freedom House, Internews și societatea civilă din Republica Moldova, cu scopul de a îmbunătăți cadrul legislativ și normativ în domeniul mass-media. În rezultatul acestor eforturi, Parlamentul a adoptat mai multe legi, elaborate cu contribuția actorilor din societatea civilă și internaționali, inclusiv Codul serviciilor media audiovizuale, care au intrat în vigoare în 2019.1

4.4. Deși aceste modificări au însemnat un prim pas important în eliminarea problemelor vechi în domeniul libertății mass-media în Republica Moldova, grupul de lucru a identificat câteva legi care necesitau urgent să fie modificate, și anume Legea cu privire la libertatea de exprimare, Legea cu privire la publicitate, Legea privind protecția datelor cu caracter personal și Legea privind accesul la informație. În decembrie 2020, în Parlament a fost înregistrat un pachet de legi, înaintat de o inițiativă comună a societății civile, din care face parte și Freedom House, Asociația Presei Independente și Centrul pentru Jurnalism Independent, care are scopul de a soluționa necesitățile cele mai urgente de reformă în domeniul mass-media.2 Adoptarea pachetului legislativ, însă, nu s-a reușit înainte de dizolvarea Parlamentului în aprilie 2021. Pentru a fi adoptate, proiectele de legi trebuie înregistrate din nou după formarea noului Parlament în rezultatul alegerilor anticipate care urmează să aibă loc în iulie 2021.

V. Intimidarea și presiunea asupra jurnaliștilor independenți

5.1. Nivelul redus de implementare a cadrului legislativ existent în domeniul mass-mediei și de respectare a drepturilor jurnaliștilor a avut un efect paralizant serios asupra mass-mediei independente care, în practică, s-a manifestat printr-o cultură răspândită de auto-cenzurare. În anul 2020 organizațiile societății civile au raportat o creștere accentuată a cazurilor de intimidare extra-judiciară a jurnaliștilor care au încercat să mediatizeze problemele politizate, precum actele de corupție, inclusiv prin hărțuire fizică.3 Aceste acțiuni ilegale rareori sunt investigate de autorități.

5.2. Mai mult decât atât, jurnaliștii care lucrează pe subiecte în domeniul corupției și integrității cu regularitate sunt supuși presiunii legale sub forma proceselor de defăimare înaintate de subiecții investigațiilor lor.4 Un exemplu cunoscut este cel al Ziarului de Gardă, care a fost ținta unui proces de defăimare în mai 2020 înaintat de fostul Președinte Igor Dodon, care este încă în curs de examinare. Amenințarea cu intentarea proceselor de judecată, în special din partea actorilor politici de nivel înalt, cum este Igor Dodon, afectează extrem de mult libertatea de exprimare, deoarece bătăliile juridice deseori iau foarte mult timp și sunt costisitoare.    

5.3. Deși Legea privind libertatea de exprimare garantează dreptul mass-media de a nu divulga sursele de informație, în perioada de raportare jurnaliștii au fost din ce în ce mai presați să renunțe la acest drept.5 Printre formele de intimidare ilegală care au avut loc se numără și interogarea jurnaliștilor de la CIJM și Ziarul de Gardă de către poliție cu numeroase ocazii și presarea lor să dea mărturii despre sursele lor în cauzele civile și penale în curs de desfășurare.

VI. Accesul la informație

6.1. Restricționarea accesului la informație în continuare este una dintre cele mai acute probleme în domeniul libertății mass-media în Republica Moldova. Acest lucru se datorează deficiențelor sistemice în legislația națională învechită și sistemelor birocratice, precum și comportamentului obstrucționist al autorităților care restricționează accesul la informația de interes public prin oferirea informațiilor incomplete sau confuze, perceperea unor taxe excesive pentru accesarea informației, și/sau invocarea abuzivă a legislației în domeniul confidențialității și protecției datelor.6

6.2. Neajunsurile cadrului legislativ și nivelul redus de aplicare a Legii privind accesul la informație continuă să afecteze abilitatea jurnaliștilor de a transmite publicului informații obiective. Pe lângă intimidarea extra-judiciară a jurnaliștilor (Secțiunea V), accesul la informație este compromis și de protecțiile juridice privind viața privată a oficialilor de stat prevăzute în Legea privind protecția datelor cu caracter personal, deseori invocate pentru a refuza furnizarea justificată a informației de interes public. Din 2017, JDO a avut litigii strategice la nivel național și internațional intentate împotriva instituțiilor și societăților pe acțiuni și întreprinderilor de stat care au încălcat prevederile în domeniul accesului la informație, obținând câștig în 40 de cazuri, inclusiv la nivelul Curții Supreme de Justiție. Această muncă reprezintă un nou corp important de jurisprudență și precedente juridice, care sprijină dreptul cetățenilor de acces la informație afectat de încercările statului de a refuza acest acces.     

6.3. În anul 2020, instanțele de judecată din Republica Moldova au interpretat și aplicat în mod inconsecvent legislația în domeniul accesului la informație, în mare parte în defavoarea solicitanților de informație. Noul Cod administrativ (2019) a generat ambiguități juridice în ceea ce privește principalele protecții pentru dreptul la acces la informație, cauzând confuzie atât pentru furnizorii, cât și pentru solicitanții de informație.7 Mai mult decât atât, sistemul judiciar a emis decizii contradictorii pe încălcarea legislației în domeniul accesului la informație. De exemplu, în iunie 2020 Curtea Supremă a menținut o hotărâre a instanței de apel, menționând că actuala lege privind accesul la informații este învechită și ”nu poate fi aplicată”. Mai târziu, însă, în octombrie 2020, aceasta a susținut legitimitatea Legii emițând o hotărâre opusă celei din iunie.

6.4. Una dintre cele mai deseori întâlnite probleme în domeniul accesului la informație este procesul lung și birocratic de obținere a informațiilor de interes public. De fiecare dată când este necesară verificarea informațiilor sau solicitarea unui comentariu pe subiecte de interes public, jurnaliștilor li se solicită să prezinte o solicitare oficială în adresa autorităților examinarea căreia  durează până la 20 de zile lucrătoare. În momentul când în martie 2020 în Republica Moldova a fost declarată stare de urgență ca răspuns la pandemia COVID-19, termenul de examinare a solicitărilor de informații de către autorități a fost triplat imediat, fiind invocate capacitățile limitate de personal.8 Acest termen a rămas neschimbat chiar și după ridicarea stării de urgență în mai 2021, limitând substanțial accesul publicului la informații importante, actuale cu privire la pandemie.     

6.5. De la începutul crizei de sănătate legată de pandemia COVID-19, oficialii publici din Republica Moldova de multe ori au ales să restricționeze mijloacele de comunicare cu publicul, limitându-se la comunicate de presă și acceptând solicitările de interviuri, în mod selectiv, de la mijloacele de informare în masă prietenoase lor. În consecință, mass-media independentă a avut acces direct foarte limitat la oficialii publici sau alte mijloace de accesare a informației decât pozițiile oficiale. Datorită eforturilor societății civile, Ministerul Sănătății, Muncii și Protecției Sociale a căzut de acord în mai 2020 să organizeze conferințe de presă săptămânale, la care să permită jurnaliștilor să pună întrebări directe factorilor de decizie.9 Din septembrie 2020, însă, aceste conferințe nu au mai fost organizate, motivul invocat fiind volumul mare de lucru. 

6.6. Cei ce obstrucționează accesul la informație o fac cu impunitate. O strategie deseori utilizată de către autoritățile publice ca răspuns la solicitările de informații este de a oferi răspunsuri formale care nu aduc claritate sau valoare adăugată.10 De asemenea, mulți oficiali nu oferă informații de interes public fără aprobarea preliminară a conducătorului ierarhic superior și refuză să răspundă la apelurile telefonice ale jurnaliștilor. În cazurile rare când oficialii publici sunt trași la răspundere pentru ne-oferirea informațiilor, Codul contravențional prevede niște amenzi nesemnificative (până la 80 dolari SUA) pentru persoanele responsabile.

6.7. Taxele pentru obținerea informației publice au continuat să împiedice eforturile jurnaliștilor de investigație de a face lumină pe subiecte de interes public.11 Legea privind accesul la informație permite instituțiilor statului să perceapă taxe pentru a-și acoperi cheltuielile suportate pentru examinarea solicitărilor de informație. Totuși, prevederile Legii sunt extrem de generale, lăsând loc de interpretări. Organele reprezentative sau instituțiile publice pot stabili în mod independent mărimea acestor taxe, care deseori sunt extrem de mari pentru mass-media. De exemplu, o solicitare a Ziarului de Gardă din februarie 2018 în adresa Agenției Servicii Publice de a furniza informații cu privire la activitatea unor agenți economici care au cuprins aproape 6 pagini a costat aproximativ 50 dolari SUA. Deseori, pentru o singură investigație detaliată a cazurilor de corupție sunt necesare sute de astfel de documente. 

6.8. Jurnaliștilor și mass-mediei independente deseori li se refuză accesul la evenimente publice și briefingurile organizate de instituțiile de stat din cauza poziției lor față de partidul de guvernare.12 De exemplu, în 2018 – 2019, jurnaliștilor Jurnal TV și TV8 li s-a refuzat accesul la conferințele și evenimentele publice organizate de Partidul Democrat din Moldova (PDM), care pe atunci era la guvernare, reprezentanții acestuia invocând faptul că aceste posturi TV nu ”prezintă știrile în lumină pozitivă”. Tactica excluderii mass-media neprietenoase partidului de guvernare a fost deseori utilizată și de alte partide politice și politicieni, inclusiv fostul Președinte Igor Dodon și Partidul Socialiștilor (PSRM). La câteva evenimente publice, agenții de securitate au intervenit în mod necorespunzător pentru a nu permite jurnaliștilor să pună întrebări Președintelui Dodon.13

VII. Concentrarea proprietății mass-media și pluralismul mediatic

7.1. Concentrarea proprietății mass-media este unul dintre principalii factori care continuă să submineze pluralismul mediatic în Republica Moldova. Deși Codul audiovizualului interzice unui singur proprietar de media să dețină două licențe de emisie, impactul practic al acestei norme legale este neînsemnat. Consiliul Concurenței nu și-a îndeplinit în mod corespunzător misiunea de a preveni sau elimina pozițiile potențial dominante pe piața media, iar prevederile în domeniul prevenirii și combaterii monopolului care se regăsesc în prezent în legislația națională nu sunt eficiente sau realiste.14 Încercările de a adopta un proiect de lege privind publicitatea pentru a elimina cele mai mari lacune juridice încă nu au dat roade.

7.2. Reprezentanții societății civile cer, de asemenea, abrogarea Legii presei din 1994, care conține prevederi restrictive, care limitează pluralismul mediatic și dublează alte acte normative, inclusiv Legea cu privire la libertatea de exprimare. Legea limitează și investițiile străine în mass-media scrisă și impune cerințe de înregistrare împovărătoare pentru organizațiile neguvernamentale care vor să-și tipărească propriul ziar, împiedicând dezvoltarea noilor inițiative mediatice.

7.3. Independența editorială a mass-media este piatra de temelie a pluralismului mediatic. Totuși, în Republica Moldova această independență rămâne a fi ambiguă și vagă. Deși Codul audiovizualului conține prevederi care au scopul de a consolida independența editorială a furnizorilor naționali de servicii media, acestea sunt aplicate necorespunzător de către Consiliul Audiovizualului, care a fost puternic criticat de societatea civilă și alți factori pentru ineficiență și vulnerabilitate la influențele externe.15

7.4. Consolidarea holdingurilor afiliate cu fostul Președinte Igor Dodon și alți membri de frunte ai PSRM a continuat și în perioada de raportare.16 În același timp, holdingurile conduse de politicieni care fac obiectul anchetelor penale în desfășurare pentru acte de corupție și alte abuzuri și-au continuat activitatea, inclusiv cele ale lui Vlad Plahotniuc, fostul lider al Partidului Democrat, și ale lui Ilan Șor, liderul Partidului „Șor”. 

7.5. Aplicarea necorespunzătoare a Codului audiovizualului de către Consiliul Audiovizualului a permis transmisiunea ilegală în continuare a programelor rusești practic fără a suporta careva sancțiuni. În perioada de raportare, radiodifuzorii TV populari au retransmis în mod regulat programe audiovizuale din Federația Rusă.17  Posturile TV rusești continuau să dețină pachetul majoritar de acțiuni la mai mulți operatori TV prin cablu mari din țară.18

7.6. Adoptarea Codului audiovizualului în 2019 a reprezentat un pas înainte spre asigurarea pluralismului media. Totuși, la mai puțin de doi ani după intrarea în vigoare a Codului, acesta a suferit o serie de modificări precipitate care contravin angajamentelor asumate de Republica Moldova prin aderarea la Convenția europeană cu privire la televiziunea transfrontalieră. Pe lângă alte evoluții îngrijorătoare este și anularea prin modificările adoptate în decembrie 2020 a interdicției de retransmitere a programelor audiovizuale de propagandă de la furnizorii străini, inclusiv din Rusia, iar acest lucru poate duce la creșterea dominației programelor și furnizorilor rusești pe piața din Republica Moldova, la eliminarea mass-mediei independente locale și la creșterea nivelului de dezinformare, astfel erodând în continuare pluralismul media, în general, și posibilitatea cetățenilor de a accesa informații imparțiale.

VIII. Recomandări

8.1. Adoptarea unui mecanism legal care va îmbunătăți funcționalitatea Legii privind accesul la informație și va facilita accesul la informații de interes public în conformitate cu angajamentele internaționale;

8.2. Re-lansarea activității grupului de lucru parlamentar privind legislația în domeniul mass-media, cu accent în special pe îmbunătățirea, revizuirea și adoptarea Legii cu privire la libertatea de exprimare, a Legii privind accesul la informație, Legii cu privire la publicitate, Legii privind protecția datelor cu caracter personal și Legii presei în strânsă consultare cu societatea civilă;

8.3. Asigurarea aplicării riguroase a Codului audiovizualului de către Consiliul Concurenței și Consiliul Audiovizualului în vederea facilitării și asigurării pluralismului mediatic și independenței editoriale;

8.4. Asigurarea condițiilor necesare pentru ca jurnaliștii să-și facă munca prin informarea obiectivă a cetățenilor și satisfacerea dreptului acestora la adevăr fără a fi supuși intimidării sau hărțuirii și asigurarea investigării și sancționării în mod corespunzător de către autoritățile competente a cazurilor de încălcare a drepturilor jurnaliștilor;

8.5. Diseminarea și publicarea pro-activă a informațiilor de interes public pentru cetățeni și jurnaliștii independenți, inclusiv prin publicarea acestor informații pe paginile web oficiale ale instituțiilor publice, organizarea periodică a conferințelor de presă publice și îmbunătățirea funcționalității bazelor de date publice;

8.6. În cazurile în care restricțiile la accesul la informație vor fi în continuare necesare din cauza condițiilor pandemice, prezentarea unor motive clare, legitime, bine fundamentate din punct de vedere legal, pentru fiecare restricție. Restricțiile în stare de urgență care afectează drepturile fundamentale, inclusiv libertatea de exprimare și accesul la informație, trebuie să aibă o durată limitată, sub rezerva supravegherii independente și impuse și extinse doar în baza unor criterii transparente. Cetățenii, inclusiv jurnaliștii, trebuie să aibă posibilitatea de a solicita remedii și despăgubiri pentru oricare încălcare disproporționată sau în exces a drepturilor comisă în perioada crizei.