Expanding Freedom and Democracy

Testimony and remarks August 12, 2021

Молдова: Совместный доклад заинтересованных сторон для универсального периодического обзора Республики Молдова

После ряда конституционных кризисов и частой смены власти в течение последних нескольких лет, Молдова продолжает бороться за создание подлинно независимой судебной системы.

I. Введение

1.1 Freedom House представляет настоящий доклад в Управление Верховного комиссара по правам человека (УВКПЧ) для рассмотрения на предмет включения в резюме материалов, представленных заинтересованными сторонами для универсального периодического обзора (УПО) Республики Молдова, запланированного на январь 2022 года. Он охватывает период, прошедший со времени последнего УПО по Молдове в 2016 году. В нем рассматривается практика избирательного правосудия как одна из основных проблем, препятствующих обеспечению верховенства права, честности и неподкупности судей и надлежащей правовой процедуры в Молдове, а также соблюдению правительством международных и национальных обязательств по борьбе с коррупцией и реформированию сектора правосудия. Основное внимание в нем уделяется осуществлению рекомендаций 121.118 (США), 121.123 (Канада) и 121.128 (Япония), которые были приняты Республикой Молдова в 2016 году.

II. Резюме

2.1. После ряда конституционных кризисов и частой смены власти в течение последних нескольких лет, Молдова продолжает бороться за создание подлинно независимой судебной системы. Исследования и мониторинг со стороны гражданского общества свидетельствуют о том, что чрезмерное политическое влияние серьезно подрывает независимость сектора правосудия Молдовы. Многие из тех, кто находится у власти, регулярно манипулируют судебной системой как для защиты своих политических союзников, так и для наказания своих оппонентов, в том числе путем затягивания или ускорения судебного разбирательства и непоследовательного применения наказаний за аналогичные преступления.1  В отчетный период молдавский парламент принял ряд законов, которые еще больше укрепили политические рычаги власти над судебными органами и выборочно заблокировали назначение части судей по причине их политической лояльности. Такие надзорные органы, как Высший совет магистратуры (ВСМ), также не смогли привлечь к ответственности коррумпированных должностных лиц или создать культуру честности и неподкупности судей. Правительству Молдовы следует принять ряд законодательных изменений для сведения к минимуму политического вмешательства в судебный процесс и в процесс отбора и продвижения по службе должностных лиц сектора правосудия, а также обеспечить последовательное обеспечение верховенства права в соответствии со взятыми на себя международными обязательствами.

III. Методология

3.1. Информация, представленная в настоящем докладе, непосредственно поступает от Freedom House и местного партнера ЮПЧ, который осуществляет программы в Республике Молдова. С 2019 года ЮПЧ применяет уникальную методологию мониторинга уголовных дел, представляющих большой общественный интерес и политическую значимость (включая дела, связанные с видными политическими деятелями, судьями и прокурорами), а также создает важную базу проверенных доказательств и документации, демонстрирующую масштабы избирательного правосудия и его проявления в Молдове. Настоящий доклад подготовлен на основе данных и выводов, полученных за два контрольных периода ЮПЧ, охватывающих около 50 уголовных дел: с января 2019 года по август 2019 года и с июня 2020 года по июнь 2021 года.

3.2. Информация дополнительно подкрепляется расширенными консультациями, проведенными Freedom House с местными представителями гражданского общества и независимыми средствами массовой информации, включая INVENTO и Центр анализа и предупреждения коррупции (ЦАПК), а также справочные доклады и публикации этих организаций.

IV. Избирательное правосудие - тенденции и проявления с 2016 года

4.1. С 2011 года сменявшие друг друга правительства Молдовы заявляли о своей приверженности реформе сектора правосудия в качестве одного из ключевых приоритетов. Однако годы, в течение которых не удавалось добиться справедливого решения по таким громким делам, как "кража миллиарда" и дело Шора, подорвали веру общественности в систему правосудия - почти 90%  считают, что судебная система находится под влиянием политических интересов.2   Международные партнеры Молдовы все чаще выражают разочарование в связи с медленными темпами реформ и сохраняющимися свидетельствами узурпации власти и неоправданного влияния на правовой процесс.3 Всего через два года после имплементации Соглашения об ассоциации с ЕС  в 2016 году, Европейская комиссия решила приостановить финансовую поддержку Молдовы в 2018 году из-за серьёзных опасений по поводу нарушений верховенства закона и узурпации власти олигархическими интересами. ЕС, наконец, возобновил финансовую поддержку Молдове в июле 2019 года после проведения парламентских выборов в июне 2019 года, по результатам которых премьер-министром была назначена Майя Санду, которая поддерживает платформу энергичных судебных и антикоррупционных реформ.

4.2. Ключевым фактором, который продолжает подрывать целостность системы правосудия Молдовы и приверженность международным обязательствам, является практика избирательного правосудия. Избирательное правосудие определяется как непоследовательное применение надлежащей правовой процедуры, противоречащее принципу равенства перед законом. В Молдове избирательное правосудие стало все более заметным после банковского скандала 2014 года и консолидации политической власти Демократической партией (ДПМ) и ее лидером, олигархом Владимиром Плахотнюком к 2016 году. С тех пор для усиления политического и финансового господства государственные и негосударственные субъекты прибегают к избирательному правосудию.

4.3. В Молдове избирательное правосудие используется в качестве инструмента влиятельных политических и неполитических субъектов, и групп. С 2016 по 2019 год избирательным правосудием в основном пользовались олигархи, такие как Плахотнюк, для продвижения своих собственных политических и деловых интересов. После передачи власти в 2019 году мониторинг со стороны гражданского общества показал, что преступные финансовые структуры все чаще манипулируют судебной системой для установления своего господства и консолидации активов. При правительстве Кику Генеральным прокурором Александром Стояногло были предприняты некоторые первоначальные шаги по пересмотру уголовных дел и возмещению ущерба путем повторного рассмотрения нескольких дел, классифицированных прокуратурой как "политически предвзятые." Однако критерии такой классификации не были обнародованы, и рассмотрение этих дел подверглось резкой критике со стороны гражданского общества как избирательное и нетранспарентное.

4.4. Под предлогом повторного расследования "политически предвзятых" дел несколько резонансных уголовных дел были сняты с активного юридического рассмотрения и в конечном счете закрыты нетранспарентным образом. Два известных дела, которые были закрыты при сомнительных обстоятельствах, включают дело Давида Давидяна, который был осужден в уголовном порядке за грабеж и обвинялся в  покушении на убийство; и дело Григория Карамалака, по которому было предъявлено 19 обвинений в бандитизме, вымогательстве и шантаже, а также три покушения на убийство.4 Кроме того, этот процесс пересмотра дел принес пользу организованным преступным группам, например, возглавляемым бизнесменом Вячеславом Платоном; несколько лиц, подозреваемых в причастности к преступной деятельности, осуществляемой под руководством Платона, были освобождены из-под стражи и/или получили меньший срок.  Ярким примером этого является печально известное дело об отмывании средств, связанное с многомиллиардной схемой отмывания денег, в котором Платон проходил как организатор. Первоначально прокуроры выдвинули обвинения против 16 судей, участвовавших в этом деле; однако 13 их них были в конечном счете отстранены от уголовного преследования, и 5 судей были рекомендованы ВСМ для восстановления на своих прежних должностях.5

4.5 По данным мониторинга ЮПЧ, избирательное правосудие имеет несколько общих проявлений в правовой системе Молдовы, что приводит к благоприятному или неблагоприятному правовому отношению к истцам в зависимости от их политической и/или деловой принадлежности. К их числу относятся: непоследовательное возбуждение уголовного разбирательства; ускорение и/или задержка расследования и юридического рассмотрения дел; непоследовательное применение наказаний за аналогичные преступления; неравное обращение с обвиняемыми во время предварительного заключения; непоследовательное рассмотрение доказательств; и непоследовательная классификация материалов и информации по делам.6

4.6. Одним из наиболее ярких примеров избирательного правосудия в Республике Молдова является дело политика и бизнесмена Илана Шора, которого прокуроры обвинили в крупномасштабном отмывании денег во время банковского скандала 2014 года. В 2016 году в суд было направлено уголовное дело, и год спустя Шор был осужден судом первой инстанции, получив смягчённый приговор в виде семи лет лишения свободы. С 2017 года рассмотрение дела в Апелляционном суде чрезмерно затягивается - было проведено только 15 из 60 запланированных слушаний. Тем временем Шор оставался на свободе и ему было разрешено играть активную роль в политической жизни Молдовы. Шор основал свою собственную политическую партию в 2016 году и служил мэром города Орхей (2015-2019). Несмотря на то, что Шор был лишен парламентского иммунитета и бежал из страны в 2019 году, он по-прежнему сохраняет статус члена парламента и в настоящее время возглавляет фракцию из девяти членов, находясь за рубежом.

V. Практические и правовые препятствия на пути к построению независимой судебной системы.

5.1. Политическое влияние при отборе высокопоставленных должностных лиц для судебной системы.

5.1.1. В отчетный период законодательная реформа и парламентский надзор за сектором правосудия были в основном неэффективными, а иногда и контрпродуктивный в плане снижения уязвимости правовой системы Молдовы к воздействию внешних факторов. В последние годы парламент предпринял ряд неоднозначных шагов по повышению уровня контроля законодательной ветви власти над назначением высокопоставленных должностных лиц судебных инстанций, что негативно сказалось на способности таких должностных лиц оставаться независимыми от политических интересов.

5.1.2. В декабре 2019 года правящая коалиция ПДМ-ПСРМ приняла противоречивые поправки к Закону о Высшем совете магистратуры (ВСМ).7 Хотя эти поправки были сформулированы как повышающие прозрачность и строгость процесса отбора членов ВСМ, на практике они позволили парламентскому большинству изменить состав ВСМ в свою пользу путем увеличения доли членов, назначаемых по политическим соображениям. Сразу же после вступления изменений в силу парламент добился назначения четырех новых членов ВСМ в рамках поспешного и нетранспарентного процесса, который подвергся критике со стороны гражданского общества и Венецианской комиссии. 8  В конечном итоге Конституционный суд в июне 2021 года объявил поправки неконституционными, вернув ВСМ к прежнему составу; тем не менее этот инцидент является тревожным признаком попыток парламента осуществлять чрезмерный контроль над ВСМ.9

5.1.3. В прошлом году политическая предвзятость ВСМ стала еще более очевидной, поскольку этот орган назначил несколько судей, которые, как известно, лояльны к ПСРМ и имеют сомнительную профессиональную репутацию. Например, в июле 2020 года ВСМ принял сомнительное решение, назначив Владислава Клима Председателем Апелляционного суда Кишинева; судья Клима позорно подтвердил решение 2018 года об отмене выборов мэра Кишинева на сомнительных юридических основаниях и это решение было несомненно выгодным для стратегических интересов ПСРМ.10

5.1.4. Мониторинг со стороны гражданского общества также свидетельствует о том, что молдавский Парламент постоянно злоупотребляет своими полномочиями по утверждению судей в Верховный суд, назначенных ВСМ, при этом нарушая процесс отбора кандидатов - вместо отбора исходя из заслуг происходит отбор в пользу кандидатов, считающихся политически лояльными. В марте 2021 года парламентское большинство ПСРМ-Pentru Moldova в одностороннем порядке проголосовало за назначение нескольких новых судей вице-председателями Верховного суда, проигнорировав критику со стороны лидеров оппозиции и гражданского общества.11  В частности, большинство предпочло назначить Тамару Кишка-Доневу, которая работала в составе коллегии судей и вынесла в 2005 году решение по резонансному делу, которое в дальшейшем было отменено ЕСПЧ.12 В тот же период парламент отклонил кандидатуру Виорики Пуйки, которая получила широкую поддержку организаций гражданского общества в качестве примера честности, неподкупности и профессионализма.13

5.2. Национальный орган по неподкупности: важнейший компонент системы сдержек и противовесов

5.2.1. Параллельно с активным и подчас чрезмерным надзором за судебной властью со стороны молдавского парламента, парламент предпринял шаги по ограничению надзора за неподкупностью своих собственных членов парламента и других государственных должностных лиц. В декабре 2020 года парламентское большинство, состоящее из партий ПСРМ и Шор, в одностороннем порядке приняло постановление о внесении поправок в закон о Национальном органе по неподкупности (НОН), который уполномочен оценивать честность и неподкупность публичных должностных лиц путем проверки их имущества и собственности. 14 Эта поправка резко сократила сроки, отведенные НОН для проведения официальных расследований, и ограничила срок давности для дисциплинарных мер в отношении должностных лиц одним годом. Это изменение подверглось критике со стороны гражданского общества, международного сообщества и самого НОН, поскольку оно существенно ослабляет способность этого органа расследовать действия государственных должностных лиц или привлекать их к ответственности за нарушения принципа добросовестности.15 Кроме того, поскольку проводимые расследования будут подпадать под действие этих новых положений, в практическом плане закон вынудил большое число расследований прекращаться преждевременно.

5.2.2. Несколько членов парламента, которые спонсировали или поддерживали эту поправку, находились в процессе проводимого НОН расследования или были ранее фигурантами в направленных против них документах по установлению фактов. 16  В сочетании с необычной быстротой, с которой такая неоднозначная инициатива была проведена через парламент и вопреки возражениям НОН, такие действия дают серьезные основания полагать, что члены парламента намеревались подорвать функциональную независимость НОН и оградить себя от ответственности.17 Оппозиционные партии оспорили конституционность этого закона; на момент написание этого обзора действие поправки было приостановлено до рассмотрения Конституционным судом.18   Тогда как  функциональная независимость НОН по-прежнему находится под вопросом, культура безнаказанности, коррупция и избирательное правосудие будут по-прежнему широко распространенным и укоренившимся явлением в правовой системе Молдовы.19

5.3. Неспособность обеспечить культуру честности и неподкупности судей

5.3.1. Несмотря на многочисленные рекомендации гражданского общества и международного сообщества, Республика Молдова продолжает применять практику, которая систематически сводит на нет попытки формирования культуры честности и неподкупности судей и закрепляет культуру безнаказанности за коррупционные и политически мотивированные действия.

5.3.2. В соответствии с критериями ВСМ и Высшего совета прокуроров (ВСП) при отборе новых судей и прокуроров оценка добросовестности новых кандидатов не имеет большого значения. Из возможных 100 баллов, предлагаемых Советом по служебной аттестации ВСМ, максимум 14 баллов предлагается для показателей, связанных с добросовестностью. В случае ВСП для показателей добросовестности предлагается только восемь из 100 баллов. Кроме того, аттестационные комиссии ВСМ и ВСП не обязаны проводить проверку анкетных данных или проверку новых кандидатов на предмет безопасности и координировать это с другими государственными органами, которые в противном случае могли бы предоставить важнейшую информацию, касающуюся недобросовестности. Результаты мониторинга, осуществляемого ЦАПК, свидетельствуют о том, что аттестационные комиссии также часто не рассматривают имеющиеся в открытом доступе данные гражданского общества и независимых средств массовой информации о недобросовестности кандидатов.

5.3.3. Несмотря на свой мандат гарантировать независимость и беспристрастность судей и прокуроров, ВСМ и ВСП регулярно не реагируют надлежащим образом на заявления о политическом давлении или ином злонамеренном вмешательстве в судопроизводство. Например, после передачи власти в 2019 году несколько судей и прокуроров публично сообщали о политическом давлении в ходе своей работы, в том числе со стороны своих руководителей. После этих публичных заявлений ВСМ принял дисциплинарные меры в отношении нескольких руководителей судов, однако все эти санкции были впоследствии отменены судами.20  В других случаях ВСМ не предпринимал никаких мер в связи с жалобами судей. Например, ВСМ не отреагировал на серьезное заявление судьи апелляционного суда Кишинева Людмилы Оуш в отношении политического давления, с которым она столкнулась при вынесении решений по резонансным делам, касающимся Константина Цуцу и бывшего премьер-министра Влада Филата.21

5.3.4. Хотя в 2018 году был принят новый Закон об осведомителях по неподкупности, молдавские власти не создали безопасного пространства для сообщений о незаконной практике. Из-за непоследовательного применения предусмотренные законом гарантии защиты не дают потенциальным осведомителям достаточной уверенности в своих показаниях. В ряде случаев представители сектора правосудия продолжали подвергаться преследованиям и наказаниям после обмена информацией, находясь под защитой в качестве осведомителей.  Одно из таких дел касалось судьи Иона Котя, который был отстранен от должности ВСМ в июне 2021 года после публичного раскрытия информации из первых рук о коррупции в судебной системе.22 Согласно анализу, проведенному ЦАПК, неэффективное применение законодательства о защите лиц, сообщающих о нарушениях, обусловлено тем, что такие ключевые органы, как ВСМ и ВСП, уделяют вопросам обеспечения честности и неподкупности судебных органов второстепенное внимание. Отчасти эти проблемы связаны с ограничениями в самом законодательстве, которое содержит расплывчатые и декларативные формулировки и не устанавливает четких механизмов для рассмотрения и удовлетворения жалоб осведомителей и обеспечения их соответствующей защиты.

5.3.5 Кроме того, действующая в настоящее время система пробации судей стимулирует судей к тому, чтобы они придерживались политической линии своих начальников. Нынешняя система позволяет новым судьям быть назначеными на испытательный срок пять лет, прежде чем они смогут быть подтверждены ВСМ на постоянную должность. На практике это привело к формированию культуры, в рамках которой новые судьи обязаны действовать в соответствии с инструкциями вышестоящих начальников, с тем чтобы продвигаться в своей каръере. В последние годы судьи вынесли несколько спорных решений, что привело к обвинениям в политической мотивации в период испытательного срока. Среди них - судья Родика Бердило, которая издала первоначальное судебное решение об отмене выборов мэра Кишинева в 2018 году, и Андрей Некульча, который принял спорные решения в делах, касающихся Илана Шора в 2017 году и турецких учителей, принудительно депортированных в Турцию в 2018 году.23   

5.3.6. Недостатки в работе судебной системы уже давно открыто признаются Конституционным судом, который в 2016, 2017 и 2020 годах вынес три заключения, в которых рекомендовал отменить пятилетний испытательный срок. Однако парламенту до настоящего времени так и не удалось принять законодательство для осуществления этого изменения.24

5.3.7. И наконец, о широко распространенной культуре безнаказанности в секторе правосудия также свидетельствует тот факт, что судьям часто разрешается продолжать свою работу, пока они сами находятся под следствием за коррупцию или аналогичные преступления. Это стало возможным благодаря судебным решениям, отменившим первоначальные решения ВСМ о временном отстранении судей, которые находятся под следствием по уголовному делу или рассматриваются в уголовном порядке. Одним из примеров этого является судья Олег Мельничук, который в настоящее время является объектом уголовного преследования за незаконное обогащение. Уголовное дело в отношении Мельничука было начато в 2017 году и в настоящее время находится на рассмотрении в суде. Тем не менее, Мельничук вернулся на работу в 2019 году, после того как решение ВСМ 2017 года о его временном отстранении от должности было отменено Кишиневским апелляционным судом.25 ​​​​​​​

VI. Рекомендации

6.1. Обеспечить соблюдение принципа равенства всех граждан Молдовы перед законом, а также законодательно урегулировать нынешнюю практику, допускающую избирательность и политическую предвзятость в системе правосудия. Законы должны строго соблюдаться на всех уровнях государственного управления;

6.2. Четко определить и обеспечить открытое публичное объяснение случаев, классифицированных Генеральным прокурором как "политически предвзятые." Пересмотреть критерии для таких случаев в координации с гражданским обществом с тем чтобы они не приносили несправедливых выгод заинтересованным группам;

6.3. Отменить как неконституционные законы, недавно принятые парламентом, которые ограничивают деятельность и полномочия НОН. В координации с гражданским обществом пересмотреть законы о реформе системы обеспечения честности и неподкупности, в том числе Закон Nº 132 о Национальном органе по неподкупности и Закон Nº 133 о декларировании имущества и личных интересов, с тем чтобы повысить эффективность работы НОН по выполнению его мандата;

6.4. Установить четкие и подробные критерии для оценки честности и неподкупности судей и прокуроров аттестационными советами ВСМ и ВСП и повысить значимость критериев честности и неподкупности в общей оценке должностных лиц сектора правосудия;

6.5. Принять меры по совершенствованию процедуры назначения, перевода и продвижения по службе судей с целью повышения транспарентности и независимости судебной системы, в том числе путем внесения изменений в Конституцию, отменяющих пятилетний испытательный срок для судей;

6.6. Обеспечить тщательное расследование силами ВСМ, ВСП и Генеральным прокурором фактов, связанных с официальными жалобами, поступающими от судей и прокуророров о неправомерном влиянии и давлении, которому они подвергаются в ходе своей работы. Поощрять практику выявления нарушений во всех структурах судебной системы и обеспечить полную защиту в соответствии с законом для лиц, сообщающих о нарушениях;

6.7. Активно поддерживать усилия гражданского общества и независимых средств массовой информации по мониторингу, документированию и обмену информацией с молдавскими гражданами по вопросам коррупции и неподкупности, в том числе путем активного обмена информацией, представляющей общественный интерес.

Moscow’s War in Ukraine Undermines Freedom across Eurasia

Perspectives

NEW REPORT: Freedom in Eurasia Deteriorated in 2022

Press release

March 9, 2023

Interventions for the 2022 OSCE Warsaw Human Dimension Conference

Testimony and remarks

September 26, 2022